2016—2021年我國危險廢物環境管理及市場變化研究

Research On the Environmental Management and Market Change Of China‘s Hazardous Waste From 2016 to 2021

李靜 潘永剛 孫書晶 周立臻 李明英 姜靜

摘要：危險廢物利用處置是一個與政策、管理和市場關聯程度較高、相互作用緊密的產業，其發展變化是市場自身發展規律與外部調控引導因素共同作用的結果。本文對2016—2021年危險廢物利用處置市場發展變化、環境管理政策進展、違法案件查處情況進行分析，得出我國危險廢物環境管理及市場變化的趨勢為：危險廢物管理體系日益完善，危險廢物管理制度進一步健全，危險廢物管理改革創新走向深入，開啟危險廢物全過程智能化監管新模式，危險廢物污染控制向風險防控前移。

關鍵詞：危險廢物；固體廢物污染；環境風險防控；環境案件；智能化監管

我國危險廢物環境管理工作起步于20世紀70年代。1995年《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）頒布實施，期間經歷了3次修正、2次修訂。國家在環境管理立法的同時，各項管理政策、標準規范和制度要求也在不斷地健全和提高，并加大了對環境違法行為的打擊力度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?nbsp;最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”司法解釋）的出臺和新環境保護法的實施是危險廢物利用處置產業加速發展的重要催化劑，其市場需求不斷釋放?！笆濉敝两?，一系列危險廢物污染防治的政策措施相繼發布實施，改革創新力度之大前所未有，在有力保障危險廢物環境安全的同時也促進了市場的健康發展。本文對2016—2021年的危險廢物環境管理、市場發展和案件輿情進行回顧分析并提出建議，希望能夠更好地幫助業界理解國家危險廢物環境管理要求和市場的發展方向，為推進行業健康發展貢獻力量。

2016年：危險廢物利用處置需求全面釋放

2016年11月，“兩高”司法解釋發布，在對危險廢物環境違法行為的定性和打擊層面，賦予了強大的司法武器。國務院印發的《“十三五”生態環境保護規劃》提出合理配置危險廢物安全處置能力、防控環境風險的要求?！段ｋU廢物產生單位管理計劃制定指南》進一步對產廢單位提出申報登記及規范化管理考核等要求。同時，《國家危險廢物名錄》進行了發布8年之后的首次修訂，結合實際對危險廢物的定義和范圍做出調整優化。2016年，在國家政策引導、監管趨嚴的共同作用下，危險廢物利用處置需求全面釋放，通過全國固體廢物管理信息系統申報登記的危險廢物達到5220萬t，比2015年增長31.29%（見圖1）。有媒體形容這一時期我國危險廢物利用處置需求呈現“井噴式”增長。然而，我國焚燒填埋能力卻跟不上處置需求的增長。2016年，全國危險廢物利用處置核準經營規模為6471萬t，雖然核準經營規模高于危險廢物申報登記量，但受處置能力不平衡、申證周期長等因素影響，實際利用處置能力小于核準規模，多數東部?。ㄊ校┊斈甑奈ｋU廢物焚燒設施運行負荷率超過90%，處置價格迅速上漲，且在巨大利益的驅動下，全國危險廢物環境違法案件有所增加。據不完全統計，2016年，全國主流媒體公開報道危險廢物環境違法案件67件，其中，青島新天地固體廢物綜合處置有限公司（以下簡稱“新天地公司”）危險廢物違法案件在業界影響較大。新天地公司因長期存在工藝參數不達標、運行臺賬造假、超能力接收處置危險廢物等多項違法問題，被相關部門以涉危險廢物刑事犯罪立案調查，最終被吊銷危險廢物經營許可證。分析這段時期的危險廢物環境違法案件，發現出現違法行為的原因包括企業守法意識薄弱、內部管理制度不健全，以及罰責偏輕使相關人員存在僥幸心理?！皟筛摺彼痉ń忉尦雠_以前，行政、刑事法律制度中對于危險廢物產生單位和經營單位的責任界定與處罰條款存在漏洞，環境違法案件多以民事公益訴訟的方式宣判，責任追究難度大，不能對違法行為形成有效震懾。另外，由于缺少對信息管理系統、電子聯單、視頻監控等物聯網設施運行的要求，相關部門難以對危險廢物產生、貯存、轉運、利用處置全過程運行情況進行及時監管和溯源，以致不法分子明知故犯，鋌而走險。

圖1 2015—2020年全國危險廢物產生量及增長率

2017年：資本驅動下的產業盛宴

2017年是危險廢物利用處置產業發展迅速的一年。隨著市場需求和利潤空間的大幅提升，危險廢物利用處置成為受各路資本追捧的產業“風口”。危險廢物利用處置行業新建項目遍地開花，兼并收購火熱進行，行業規模不斷擴張。一批以危險廢物利用處置為主營業務的企業在這一時期快速成長。在傳統危險廢物利用處置業務發展的同時，水泥窯協同處置以其工藝路線成熟穩定、產品后續管理要求相對簡單、投資及運營成本較低等優勢得到廣泛關注。在《水泥窯協同處置固體廢物污染防治技術政策》等文件的指導下，水泥窯協同處置成為危險廢物處置的重要補充。有機構統計，僅2017年前三季度，就有8家A股上市公司跨界進入危險廢物領域，累計投資金額達38.57億元^[1]。產業熱引起了媒體的高度關注，2017年，媒體公開報道的危險廢物環境違法案件達到151件，比2016年增加近一倍。其中，華北地區17萬km²超級工業污水滲坑污染環境案件引起了社會的廣泛關注，該案中工業污水滲坑面積大、存續時間長，污染物以廢酸為主，涉及化工、皮革、金屬加工等多個行業，是我國繼騰格里沙漠非法排污案后又一起非法傾倒危險廢物的重大環境案件。這一案件反映出一方面，我國對工業聚集區、沿江沿河地區的污染物排放問題應給予高度關注；另一方面，大量歷史堆存的危險廢物和難處理的特殊危險廢物由于缺乏有效的利用處置技術和出路，環境風險大，其清理整頓箭在弦上。

2018年：投資過熱風險及監管壓力問題顯現

2018年5月9日，生態環境部啟動了“清廢行動2018”，全面排查整治長江經濟帶固體廢物非法轉移和傾倒問題。5月22日，生態環境部印發《關于堅決遏制固體廢物非法轉移和傾倒進一步加強危險廢物全過程監管的通知》，將排查整治范圍擴大到全國，堅決打擊遏制固體廢物非法轉移和傾倒的高發態勢。隨著“清廢行動2018”等專項行動的實施，全國危險廢物的處置需求不斷增加，但新建項目由于工程周期長等原因還不能完全釋放產能，危險廢物處置企業“吃不下”的情況愈發突出，危險廢物處置價格也“水漲船高”。危險廢物處置價格的上漲，帶來了以下兩方面問題。一是投資過熱問題日益突出。“高收益”吸引了大量上市公司、企業集團和資本“跨界”進入危險廢物利用處置市場，有些公司甚至不計代價、不講條件“掃貨式”并購。2018年，全國核發危險廢物經營許可證3220份，核準經營規模10212萬t/a，較2016年均有大幅增長（見圖2）。原有的危險廢物經營單位持續開展技術升級改造，完善運營管理能力，閑置產能被不斷釋放。此外，還有66個水泥窯協同處置危險廢物項目在建或新建成，處置能力不斷增加。在經歷全國范圍內的抄底式排查和“存量限期清零”等整治行動后，危險廢物產生量增長速度持續下降，投資過熱風險開始顯現。

圖2 2015—2020年我國危險廢物核準經營規模及持證單位利用處置量

二是危險廢物環境管理壓力增大。隨著排查整治的深入進行，危險廢物環境違法案件查處曝光數量顯著增加。據不完全統計，2018年全國媒體曝光的危險廢物典型環境違法案件達到256起，創歷年之最（見圖3），其中多起工業垃圾傾倒長江案引起社會高度關注。工業垃圾傾倒長江案中涉案廢物多為酸洗污泥、冶煉廢渣、含砷廢物等無價值、低價值、難處理的特殊危險廢物。因這類廢物處理單位少、處置費用居高不下，較容易發生非法轉移傾倒案件。同時，這類案件多以集體窩案形式發生，表現為產廢單位、中間人、無許可資質不法分子相互勾結共同犯罪。這其中，產廢單位沒有發揮主體責任從源頭上杜絕違法行為發生，現行的危險廢物經營許可證制度也沒有將產廢單位自行利用處置危險廢物納入監管范圍，造成這一階段危險廢物處置環境風險及安全隱患問題較為突出。

圖3 2016—2021年全國典型危險廢物環境違法案件數量

2019年：新政策密集推出 市場回歸理性

2019年，生態環境部在持續以高壓態勢打擊危險廢物環境違法行為的同時，印發了《關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力的指導意見》，修訂發布《危險廢物鑒別標準 通則》《危險廢物鑒別技術規范》《危險廢物填埋污染控制標準》《排污許可證申請與核發技術規范 危險廢物焚燒》《排污許可證申請與核發技術規范 工業固體廢物和危險廢物治理》5項危險廢物技術標準指南。隨著新政策、新措施、新標準的密集出臺，我國危險廢物管理能力和管理水平大幅提升，違法案件數量顯著減少，危險廢物利用處置由“治標”轉向“治本”。在政策、市場等多重因素的影響下，危險廢物利用處置價格出現“拐點”。中國再生資源回收利用協會以危險廢物焚燒和水泥窯協同處置價格為依據，對不同區域危險廢物處置價格進行了調查分析，發現從2019年開始焚燒及水泥窯協同處置價格開始大幅下降、填埋價格基本穩定或微降；華東及華南經濟發達地區危險廢物處置價格總體水平高且下降幅度大，華北地區價格總體稍低且平穩（見圖4—圖6）。究其原因，一是水泥窯協同處置產能大量釋放。截至2019年年底，全國累計投產綜合性水泥窯協同處置項目96個，合計處置能力達613萬t/a，水泥窯協同處置量約占焚燒處置總量的56%。二是國家對化工企業和化工園區的安全、環保監管進一步加強，有地區明確提出不再發展化工產業并對原有化工企業和園區進行關停并轉，廢物產生量減少。三是有的地區出臺了政府指導價，對穩定危險廢物處置價格起到了一定作用?？傮w來看，危險廢物利用處置市場投資逐步回歸理性。

圖4 2018—2021年全國典型危險廢物焚燒價格

圖5 2018—2021年全國典型危險廢物填埋價格

圖6 2018—2021年全國典型危險廢物協同處置價格

受危險廢物處置價格下降影響，部分經營單位市場環境惡化，個別經營單位打起了“走捷徑”降成本的歪主意。2019年，大連市查處了一起經營單位不按約定接收并處理危險廢物，指使他人進行非法傾倒、掩埋的環境違法案件。這一案件說明，當危險廢物處置費明顯低于市場正常價格時，容易導致不合法、不達標處置等違法行為的發生；過高或過低的處置價格，都不利于危險廢物的合規和安全處理，應保持處置價格的平衡和穩定。

2020年：市場進入深耕細作階段 資源化利用前景看好

2020年，受新肺炎冠疫情影響，除醫療廢物外的危險廢物產生量同比“首次”減少，市場上尋找“危險廢物貨源”的難度加大。同時，盡管全國總體核準利用處置能力遠高于危險廢物產生量，但依然存在利用處置發展不平衡、不充分的問題。一是能力發展不平衡，部分地區、部分類別廢物存在處置能力不足的短板；二是區域發展不平衡，重慶、湖南焚燒設施運營負荷率較高，平均為52.9%，天津、上海、湖南、海南、重慶和新疆等?。▍^、市）填埋剩余量較??；三是種類發展不平衡，廢礦物油、有色金屬冶煉廢物等高價值危險廢物利用能力嚴重過剩，低價值、無價值、難處理的特殊危險廢物，如廢酸、飛灰、化工廢鹽、電鍍污泥、含砷廢物等處理能力不足。中國再生資源回收利用協會《2020年全國危險廢物產業發展報告》提出，危險廢物經營單位應不斷提高精細化和規范化管理水平，由外延擴張式的規?；偁庌D為內涵升級式的品質化競爭。在危險廢物焚燒、填埋、綜合利用三種處理方式中，綜合利用既符合國家鼓勵發展的方向，也最具市場潛力。

2020年，《固體廢物污染環境防治法》^[2]完成了頒布實施以來規模最大的一次修訂，提出進一步明確固體廢物產生者的主體責任，鼓勵推進固體廢物的綜合利用，強化工業危險廢物全過程監管等要求。危險廢物既有環境屬性又有資源屬性，對其進行綜合利用既能夠回收資源價值獲得收益，又符合國家減污降碳協同增效的戰略方向，發展空間較大。然而，危險廢物綜合利用，須確保再生利用過程中的污染物達標排放和再生產品中的有毒有害污染物含量控制在安全范圍內，這其中標準是關鍵。由于標準規范缺失，無法確定再生產物的屬性，個別企業或個人借“資源化利用”“銷售副產品”“合同約定”之名脫離監管，非法轉移傾倒危險廢物。例如，市場上存在部分企業將多種無再生利用價值的廢有機溶劑混合后，以“混合溶劑”“稀釋劑”之名銷售，做民用燃料或油漆稀釋劑使用。這種混合的廢有機溶劑化學成分不明，無統一標準、使用限制，對環境和人體都可能存在一定的危害性，制約了廢有機溶劑再生利用市場的健康發展。2020年媒體曝光的福建龍巖含重金屬廢物傾倒案、河南省首例生態損害賠償案件等多起環境違法案件均屬此類案件，值得監管部門警惕，亟需制定監管標準，提高監管手段。

2021年：減污降碳協同增效 危險廢物利用處置向綠色轉型

2021年是“十四五”開局之年，我國進入減污降碳協同增效、促進經濟社會發展綠色轉型的新發展階段。中共中央《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》^[3]要求依法嚴厲打擊危險廢物非法轉移、傾倒、處置等環境違法犯罪。國務院辦公廳《關于印發強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案的通知》提出，到2022年底，危險廢物監管體制機制進一步完善，危險廢物非法轉移傾倒案件高發態勢得到有效遏制，基本補齊醫療廢物、危險廢物收集處理設施方面短板；到2025年底，建立健全源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的危險廢物監管體系。全國危險廢物專項整治三年行動實施以來，查處、打擊危險廢物環境違法行為成效顯著。2021年，全國主流媒體公開報道的危險廢物環境違法案件247件，較2020年增加了152%。從多起公開報道的非法收集處理鋁灰案件可以看出，有色金屬冶煉廢物、廢礦物油、廢鉛蓄電池等可提取有價物質的危險廢物為主要涉案種類。這些案件反映出，一是危險廢物全過程監控能力仍比較薄弱，管理部門無法進行全過程監控及溯源，跨區域違法成為監管難點；二是建立危險廢物收集轉運體系互聯網交易平臺，有助于建立透明規范的市場秩序。以廢鉛蓄電池為例，全國廢鉛蓄電池集中收集和跨區域轉運制度試點以來，通過建設試點?。▍^、市）、強化電池生產企業主體責任、建立集中收集轉運體系等措施，到2020年底，試點?。▍^、市）由最初的7個擴大到22個，試點地區的廢鉛蓄電池回收率由30%達到了設定的40%目標。同時，廢鉛蓄電池收集交易信息平臺為廢電池收集、再生鉛冶煉、蓄電池生產企業創建了安全合規的線上交易環境，通過平臺交易即可實現信息流、物流、資金流“三流”合一，達到對各個交易環節的有效監管，也可降低市場中介等中間環節成本，提高市場公平競爭的透明度，使非法收集處置廢鉛蓄電池案件明顯減少。

我國危險廢物環境管理及市場變化總體趨勢

過去的6年，是危險廢物環境管理體系不斷完善、利用處置能力顯著增強、管理水平大幅提升、行業運行質量大步跨越的6年。隨著國家發展戰略的優化調整，危險廢物逐漸由處置為主向資源化利用為主過渡、污染防治向風險防控前移、常規監管向信息化全過程監管發展，利用處置市場投資逐漸多元化、規范化。

危險廢物管理體系日益完善

6年來，一系列法律、法規、政策、規范相繼出臺。在法律層面，國家先后進行了《固體廢物污染環境防治法》最大規模的修訂，并出臺《中華人民共和國環境保護稅法》；在政策框架層面，無論是《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，還是《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案》^[4]，亦或是《2030年前碳達峰行動方案》《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》^[5]《關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和風險防控能力的指導意見》，都在頂層設計上為加強危險廢物管理指明了方向，提出了明確目標和任務；在具體實施層面，從《國家危險廢物名錄》動態修訂到長江、黃河清廢行動，以及全國危險廢物專項整治三年行動的深入開展，都提升了危險廢物環境管理的整體水平。

危險廢物管理制度進一步健全

生態環境部門在制訂、更新和廢止管理政策和文件的過程中不斷調整和完善危險廢物管理的思路、重點和措施，管理要求更加貼近實際，契合行業發展需求。先后頒布了危險廢物鑒別、管理計劃、申報登記、轉移聯單、經營許可、應急預案、標識、出口核準8項制度，60項標準和技術指南，形成了涵蓋了危險廢物產生、貯存、轉運、利用處置全過程的制度體系，為開展全國危險廢物規范化環境管理奠定了強有力的基礎。

危險廢物管理改革創新走向深入

“十三五”至今，危險廢物環境管理不斷創新各項改革措施^[6]，先后包括科學評估危險廢物產生量與處置能力的匹配情況，制定全國或區域共享處置能力規劃；探索以“白名單”方式對危險廢物跨?。▍^、市）轉移審批實行簡化許可；實施特定環節豁免管理，開展危險廢物“點對點”定向利用豁免；完善處置收費制度，出臺退役費用預提制度，探索跨區域生態補償，通過收費標準動態調整、政府定價、環責險、環境稅、退役費用預提等多種經濟手段，倒逼企業高質量發展；打造專業化利用處置基地，對特殊種類危險廢物處置能力實行全國統籌、集中布局；開展“無廢”集團建設，以實現源頭減量，充分發揮產廢單位主體責任；鼓勵開展工業園區危險廢物集中收集貯存試點；開展危險廢物網上交易和第三方支付試點；開展鉛蓄電池集中收集和跨區域轉運試點、工業園區危險廢物集中收集貯存試點；建設區域性收集網點和貯存設施，開展小微企業、科研機構、學校等產生的危險廢物有償收集轉運服務；開展危險廢物規范化環境管理評估；實行危險廢物的豁免管理清單和排除管理等多項創新性改革，推動危險廢物利用處置能力由“高數量”向高質量發展。

開啟危險廢物全過程智能化監管新模式

2018年，依托國家重點研發計劃——危險廢物環境風險評估與分類管控技術項目，生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心（下稱“生態環境部固管中心”）會同神彩科技股份有限公司、清華大學、南方科技大學等單位共同開展了“危險廢物全過程智能化可追溯關鍵技術的研究及平臺”建設，開啟了危險廢物全過程智能化監管的新模式。2020年8月，該技術在江蘇省揚子江國際化學工業園和浙江省化學原料藥基地臨海園區成功應用，通過電子臺賬、“一物一碼”、超期預警等功能，推動“物聯網＋區塊鏈＋AI”信息技術與固體廢物污染防治的深度融合，為園區和生態環境局實現了危險廢物管理由“被動式應對”向“主動式預防”的轉變。2021年初，為實現行政區域內信息系統的互聯互通，地方與全國信息系統統一門戶登錄，生態環境部與其他部委數據共享、交換，生態環境部固管中心、神彩科技股份有限公司、中國再生資源回收利用協會危廢專委會牽頭，聯合龍頭企業、高等院校、科研院所等有關單位提出《危險廢物全過程信息化追溯數據采集對接技術規范》團體標準編制計劃，該標準將規范危險廢物從產生、貯存、轉運到利用處置全過程重點環節的數據采集和對接技術要求，為實現危險廢物聯動監管及全過程溯源監管提供依據。

危險廢物污染控制向風險防控前移

在國家大力推進減污降碳協同增效的背景下，生態環境部先后印發了多項環境風險防控的政策法規，提出科學評估危險廢物環境風險、建立與環境風險防控需求相匹配的監管體系、借助市場和經濟手段推進企業規范化管理、降低環境風險。環境風險評估是提高環境風險能力的重要手段，對危險廢物從產生、貯存、轉運到利用處置全過程容易發生風險的各個環節進行識別預警。2021年9月，生態環境部固管中心、中國再生資源回收利用協會危廢專委會、上海叢麟環?？萍脊煞萦邢薰韭摵习l起了《危險廢物經營單位風險評估導則》團體標準編制計劃，在危險廢物分級分類管理原則的基礎上，對企業經營過程中的風險等級和防控能力做出科學有效的評估，從而降低危險廢物從產生到利用處置等全過程的環境風險和生態風險。

結語

回顧過去，展望未來，危險廢物污染環境管控及市場變化在不確定性中也蘊含著一些方向性、趨勢性。綠色低碳發展和“無廢城市”建設，將帶動危險廢物環境管理及市場發展進入新的階段。在碳達峰、碳中和深入推進的背景下，危險廢物利用處置企業應抓住機遇調整自身定位，加快推進信息化建設并提高規范化管理水平，加強技術研發，強化風險防控能力；充分發揮危險廢物鑒別作用，積極通過鑒別支撐豁免及排除清單管理；積極參與行業標準規范的制定，確保行業規范健康發展。

參考文獻：

[1]《2017年中國危廢處理行業供需缺口及企業產能布局分析》[EB/OL].[2017-12-04].https://free.chinabaogao.com/gonggongfuwu/201712/1243050X2017.html[2]《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》[EB/OL].[2020-04-30].http://www.gov.cn/xinwen/content_5507561.htm/[3]《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》[EB/OL].[2021-11-07].http://www.gov.cn/zhengce/content_5649656.htm[4]《關于印發強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案的通知》[EB/OL].[2021-05-25].http://www.gov.cn/zhengce/content/content_5611696.htm[5]《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》[EB/OL].[2021-12-10].http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/t20211215_964275.htm[6]何藝，霍慧敏，蔣文博，等.中國危險廢物管理的歷史沿革：從“探索起步”到“全面提升”[J].環境工程學報,2021,15(12):3801-3810

（李靜、潘永剛、周立臻、李明英、姜靜，中國再生資源回收利用協會；孫書晶，遼寧省生態環境監測中心）